COVID-19 und das EU-Grenzregime: Der Einfluss der Pandemie auf die Versicherheitlichung von Migration am Beispiel von Serbien

Berlin, Juli 2023

Zusammenfassung

Das europäische Grenzregime beruht auf der Annahme, dass Migration ein Sicherheitsrisiko für Staaten und Gesellschaften sei. In unserer Arbeit analysieren wir, wie sich eine solche Versicherheitlichung im Kontext der Reaktion Serbiens, als Teil des europäischen Migrationsregimes, auf die COVID-19-Pandemie auswirkt. Wir konnten feststellen, dass - legitimiert durch die COVID-19-Pandemie - neue Sicherheitspraktiken entstanden, solche die noch in der Entwicklung waren beschleunigt und verstärkt wurden und bereits Bestehende ungehindert fortgeführt wurden. Die Maßnahmen, welche offiziell zum Schutz der Bevölkerung ergriffen wurden, hatten somit eine negative Auswirkungen auf das Leben von People on the Move, die in noch vulnerablere Positionen gebracht wurden. Trotz all dessen verweilten Migrant:innen nicht in einem Zustand der “stuckedness”, sondern leisteten Widerstand gegen das System.

Einleitung

Während der COVID-19-Pandemie hat die EU neue migrationspolitische Praktiken angewandt und diese mit der krisenhaften Situation der Pandemie für legitim erklärt (Koinova et al., 2023; Montagna, 2023; Stierl & Dadusc, 2022). Diese Praktiken wurden durch den vom Grenzregime produzierten Diskurs der Versicherheitlichung von Migration ausgelöst und tragen dazu bei, ihn zu manifestieren. Auch an die EU angrenzende Drittstaaten sind Teil eines solchen Diskurses: Einerseits, da die EU ihre Nachbarstaaten in die eigene Migrationspolitik einbezieht, andererseits, da Nationalstaaten auch aktiv selbst zur Versicherheitlichung von Migration beitragen.
Wir analysieren, basierend auf Berichten verschiedener Organisationen über die Situation von People on the Move (PoM) während der COVID-19-Pandemie in Serbien, wie sich Versicherheitlichung von Migration gezeigt hat. Diese Beispiele von Versicherheitlichung in diesen Berichten ordnen wir anhand ihres Auftretens und Auswirkungenen ein, als Versicherheitlichung durch COVID-19 unter 3.1, COVID-19 als Katalysator von Versicherheitlichung unter 3.2 und Kontinuitäten von Versicherheitlichung (trotz COVID-19) unter 3.3 und werden anschließend versuchen, Überlegungen anzustellen, wie dies durch die EU-Migrationspolitik beeinflusst wurde.

1 Theoretischer Hintergrund

1.1 Versicherheitlichung von Migration in der EU

Versicherheitlichung bedeutet, dass ein Sachverhalt als ein Sicherheitsproblem konstruiert wird. Die Theoretiker Bigo (2002) und Huysmann (2000) untersuchen den Prozess, der dazu führt, dass unregulierte Migration zu einem solchen Sicherheitsproblem gemacht wird. Huysmans betont die Rolle politischer Akteur:innen in diesem Prozess, da diese bewusst diffuse Ängste vor “den Fremden” schüren, um ihre vorgeschlagenen Lösungsstrategien zu legitimieren. Diese Ängste sind auch auf das Ziel der Schaffung eines homogenen Europas mit starken Grenzen zurückzuführen, gemäß dessen Logik Migration die "kulturelle Sicherheit" und den Wohlfahrtsstaat bedrohen würde.
Bigo erklärt die Versicherheitlichung von Migration anhand der Konstruktion des Staates und des “Managing of Unease” als Teil einer umfassenden Regierungslogik. Bigos Konzept besteht aus drei Elementen, die sich jedoch auch gegenseitig beeinflussen: das Staatskonzept, welches der Schaffung innerer und äußerer Sicherheit dient; die Kontrolle des Staatskörpers durch Politiker:innen, die auf das Wissen von Expert:innen angewiesen sind; und "Security-Professionals", die Probleme identifizieren und Lösungen anbieten. Das Zusammenspiel von Security-Professionals und Politiker:innen führt dazu, dass Sachverhalte als Sicherheitsprobleme definiert und entsprechende Lösungen angestrebt werden ("will to mastery"). Allerdings stoßen sie kontinuierlich auf reale Grenzen, da Migrant:innen durch Migration das Scheitern der Grenzlogik immer wieder aufzeigen und so zu persönlichen Feinden der Politiker:innen werden. Ökonomische Interessen im Neoliberalismus tragen dazu bei, dass die "Governmentality of Unease" aufrechterhalten wird.
Während der COVID-19-Pandemie manifestierte sich die Versicherheitlichung von Migration in der EU dadurch, dass Migrant:innen durch Politiker:innen als potenzielle Virusüberträger:innen stigmatisiert und somit unter dem Vorwand der Gefahr für die öffentliche Gesundheit ausgegrenzt wurden (Dimari, 2021; Koinova et al., 2023; Montagna, 2023; Stierl & Dadusc, 2022). Dies führte zur Implementierung von Maßnahmen wie Quarantäne-Booten und die Schließung von Häfen für Such- und Rettungseinsätze (Montagna, 2023). Die Quarantäne-Boote dienten einerseits dazu, Migrant:innen wie in Haftanstalten festzuhalten und zu filtern (Koinova et al., 2023). Gleichzeitig führten die Quarantäne-Boote dazu, dass Migration in die EU eingedämmt wurde. Auf den Quarantäne-Booten arbeitende Helfer:innen wurden während ihrer "humanitären Intervention" unfreiwillig zu Kompliz:innen der Grenzpolitik gemacht (Montagna, 2023). Unklar ist, ob die Schließung der Häfen und die sich daraus entwickelnde immer größer werdende Rettungslücke dazu geführt hat, dass Migration in die EU verhindert wurde, oder ob Todesfälle im Mittelmeer akzeptiert und im Laufe der Zeit unsichtbar gemacht wurden.
Das Grenzregime wurde schon immer auch von Migration herausgefordert, so auch während der COVID-19-Pandemie: People on the Move kämpften gegen die einschränkenden Praktiken in dem sie in Hungerstreiks traten oder Selbstmordversuche begangen (Stierl & Dadusc, 2022).  Abschließend muss noch einmal betont werden, dass Maßnahmen, die während der COVID-19-Pandemie ergriffen wurden, in die lange Kontinuität der europäischen Grenzgewalt eingeordnet werden müssen und keine Ausnahme darstellen.

1.2 Die COVID-19-Pandemie in Serbien

Um die Pandemie zu bewältigen, wurden in vielen Ländern der Europäischen Union und ihren Anliegerstaaten Grenzen geschlossen und social distancing sowie Lockdown Maßnahmen ergriffen. Das Schließen von nationalen Grenzen ist im Schengenraum grundsätzlich illegal und pauschale Grenzschließungen sind, wie auch die Debatten zu einer überarbeiteten Fassung des Schengener Grenzcodex zeigen, nicht zweckmäßig (Hruschka, 2020). Die ursprünglichen nationalen Grenzschließungen waren die Folge eines Panikmoments ausgelöst durch den raschen Ausbruch der Pandemie. Später folgende Einreisebeschränkungen waren jedoch durchaus zweckmäßig  und hatten u.a. das Ziel verschiedene Virusstränge lokal zu halten und nicht auf den verschiedenen Reiseetappen Menschen neuen Varianten auszusetzen.*
So auch in Serbien. Die serbische Regierung rief bereits am 15.03.2020 den nationalen “State of Emergency” aus und ergriff bis zu dessen Ende am 06.05.2020 verschiedene einschneidende Maßnahmen. Neben einer erst partiellen, dann vollständigen Grenzschließung galt während der Zeit strengster Maßnahmen für alle Einwohner:innen eine zeitgebundene Ausgangssperre mit Pflicht zur häuslichen Isolation - selbst für wohnungslose Menschen (Dragojlo, 2021). Alte Menschen waren besonders stark betroffen, da für sie über mehrere Wochen hinweg ein komplettes Ausgangsverbot galt. Ähnlich stark eingeschränkt wurden People on the Move: Ab dem 16.03.2020 bestand für sie der Zwang, sich in Asylum- & Reception-Centres aufzuhalten. Dieser Zwang wurde unter Einsatz von Polizei und Militär durchgesetzt (Ðokić et al., 2020). Gleichzeitig wurden die Zentren in Quarantäne versetzt, sodass auch der Zugang von außen (für Organisationen, die mit PoM in den Zentren arbeiteten) gesperrt war. Im Kontext von Serbiens Rolle im EU-Grenzregime eine Zeitspanne von double-layered closed borders (Šantić et al., 2022): Double Layerd, einerseits aufgrund der dargestellten Lockdown Maßnahmen. Andererseits, da sich die sogenannte ‘Balkanroute’ v.a. seit 2015 in einen ‘Balkan Cirquit’ gewandelt hat, entlang dessen Menschen festhängen und getrieben von Hoffnung versuchen, auf irregulärem Weg in die EU zu gelangen (Hameršak et al., 2020).

2 Methodische Vorgehensweise

Um die Auswirkungen des State of Emergency auf die Versicherheitlichung von Migration in Serbien zu analysieren, haben wir eine Diskursanalyse auf Grundlage ausgewählter Reports von lokal arbeitenden Organisationen durchgeführt. Folgende Reports wurden zur Analyse herangezogen: ein Special Report 2020 des Border Violence Monitoring Networks (zitiert als BVMN, 2020, der Jahresbericht 2020 der Asylum Information Database (zitiert als Kovačević, 2021), ein Impact Assessement der International Organisation for Migration (zitiert als Mitrović, 2020), zwei Berichte von klikAktiv, den Jahresbericht 2020 sowie einen Bericht zum Bau des Grenzzauns zu Nord-Mazedonien (zitiert als (klikaktiv, 2020 und klikaktiv, 2021)) und ein Joint Agency Paper des Humanitarian Center for Integration and Tolerance, Crisis Response and Policy Centre und United Nations High Commissioner for Refugees für die Jahre 2020-2021 (zitiert als CRPC & HCIT, 2021).
Darüber hinaus haben wir ein Interview mit der serbischen Organisation klikaktiv geführt und dieses mit in unsere Analyse einbezogen.  Das gesammelte Material haben wir, ausgehend von unserer Forschungsfrage, kodiert und systematisiert, um Strategien der Versicherheitlichung aufzudecken. Es haben sich drei Kategorien ergeben, wie Versicherheitlichung und die COVID-19-Pandemie in Serbien zusammenwirken: Versicherheitlichung durch COVID-19, COVID-19 als Katalysator von Versicherheitlichung, und Kontinuitäten von Versicherheitlichung (trotz COVID-19). Die drei Kategorien werden im Folgenden zuerst dargestellt und anschließend mit den Beispielen aus den Reports belegt.
In Kategorie a) fallen Prozesse und Praktiken, die erst durch die COVID-19-Pandemie ausgelöst oder gerechtfertigt wurden. Kategorie b) beschreibt dagegen Prozesse, die auch vor dem Eintritt der COVID-19-Pandemie stattfanden oder sich unabhängig von der Pandemie abzeichneten, aber durch die Pandemie beschleunigt oder verstärkt wurden. DDie letzte Kategorie, c), umfasst Praktiken und Prozesse der Versicherheitlichung, die trotz der Pandemie nahezu unverändert stattfinden konnten. Die Durchführung dieser Praktiken und Prozesse, stand oft im klaren Widerspruch zu den auf COVID-19 bezogenen Begründungen anderer Versicherheitlichungsmaßnahmen.

3 Ergebnisse
3.1 COVID-19 als Begründung von Versicherheitlichung

Als Mechanismen der Versicherheitlichung von Migration, ausgelöst durch die COVID-19-Pandemie, sehen wir jene Praktiken, die als Teil der Notstandsmaßnahmen auf deren Rechtsgrundlage ergriffen wurden. Darunter fallen der Lockdown der Camps, deren militärische Absicherung und somit die de facto Internierung von Migrant:innen; mit COVID-19 begründete Pushbacks und die Unterbrechungen des Asylsystems. Die Prozesse werden im Folgenden ausführlich diskutiert.
Zuvorderst geht es um die Quarantäne der Asylum- & Reception Centres (ARC/Camps):  Vom 10. März bis zum 14. Mai 2020 war es für PoM verboten, die serbischen Aufnahmezentren zu verlassen. Zuwiderhandlungen waren mit bis zu drei Jahren Haftstrafe bedroht (klikAktiv, 2020, S. 6f). Die Polizei begann bereits am 07. März PoM aus verschiedenen Wohnsituationen in die Camps zu bringen, zum Beispiel aus Wohnungen, Hostels oder Squats (CRPC & HCIT, 2021, S. 4). Diese Aktionen intensivierten sich, nachdem die Rechtsgrundlagen für einen vollständigen Lockdown geliefert wurde, in denen PoM wörtlich als potentielle Virusträger:innen benannt wurden.** Reiseetappen Menschen neuen Varianten auszusetzen.
In einigen Teilen Serbiens wurden PoM nach dem Ende des State of Emergency weiterhin in Camps und Einrichtungen festgehalten. Die Quarantäne für untergebrachte unbegleitete Minderjährige dauerte bis in den August, die Rechtsgrundlage hierfür wurde nie publik gemacht und Camps in Westserbien waren bis in den September abgeriegelt, aufgrund eines unveröffentlichten präsidialen Dekret welcher sich auf einen Anstieg von Kleinkriminalität bezog, die Camps und ihre Umgebung militärisch bewachen ließ und Nichtregierungsorganisationen für diese Zeit den Zugang verwehrte (Kovačević, 2021, S. 74). Laut klikAktiv ging dies einher mit der Räumung von Squats und der Zerstörung des Besitzes von PoM bei gezwungenen Überführungen in die Camps (klikAktiv, 2020, S. 10).
Komplett ohne Rechtsgrundlage wurde, auch nach dem State of Emergency, die Begrenzung des Ausgangs für oftmals nur wenige Stunden weitergeführt (klikAktiv, 2020, S. 8).
Die COVID-19-Pandemie wurde genutzt, um ein absolutes Einreiseverbot einzuführen (Kovačević, 2021, S. 18). Dies, in Kombination mit der stark eingeschränkten Bewegungsfreiheit innerhalb Serbiens, wurde genutzt, um Pushbacks zu legitimieren. So weigerte sich die serbische Gernzpolizei beispielsweise an der Nord-Mazedonischen Grenze mit der Aussage „No Asylum. Corona.“ Asylgesuche entgegenzunehmen (klikAktiv, 2020, S. 3). Da die Aufnahme eines Asylgesuches durch Grenzbehörden den ersten, zwingenden Schritt für die Aufnahme des serbischen Asylprozesses bildet, führte das Handeln der Grenzpolizei  zu Verstößen gegen das non-refoulement Gebot der Genfer Flüchtlingskonvention. Dabei wurde COVID-19, sowie die Überbelegung der Camps, als Legitimation für Pushbacks, die häufig zu Ketten-Pushbacks führen, genutzt (BVMN, 2020, S. 18).
Aufgrund der oben genannten Maßnahmen verschlechterten sich auch die Umstände in den Camps während des State of Emergency drastisch. Es kam zu massiver Überbelegung vieler Camps, was mit mangelnder Einhaltung der Hygienevoraussetzungen einherging, vor allem in Bezug auf den Infektionsschutz (Kovačević, 2021, S. 95). Hinzu kommt, dass, anders als im offiziellen Erlass der Regierung vorgesehen, Menschen auch in Härtefällen die Camps nicht verlassen durften, zum Beispiel um medizinische Versorgung zu erhalten (klikAktiv ,2020, S. 5). Direkter zwischenmenschlicher Kontakt mit Menschen außerhalb der Camps und der Zugang von NGOs wurden verwehrt, inklusive psychologischer Betreuung und Rechtsberatung (ebend.). Zivile Organisationen wurden nicht in behördliche Entscheidungsfindungsprozesse einbezogen (Mitrović, 2020, S. 16) und vormals regelmäßige Besuche von Organisationen und des UNHCR fanden während des State of Emergency nicht statt (Mitrović, 2020, S. 10).
Polizei und Militär waren im Gegensatz dazu deutlich präsenter als zuvor (ebend.; Kovačević, 2021, S. 74). Ihre Aufgabe war ständige, verstärkte Überwachung und sie waren durch die „Temporary Restriction of Movement“ vom 16. März 2020 zum Einsatz von Gewalt autorisiert (Mitrović, 2020, S. 10). Der Einsatz des serbischen Militärs während des State of Emergency ist auf mehrere Hintergründe rückführbar, zum einen mangelnde nicht-militärische Kapazitäten im Bereich Katastrophenschutz, andererseits aber die Symbolwirkung militärischer Präsenz, welche die Ernstlichkeit einer Situation sichtbar macht und das Bild der Kontrolle über die ernste Situation vermittelt (Ðokić et al., 2020).
Es kam zu Gewalt durch Sicherheitspersonal in den Camps (Kovačević, 2021, S. 84;  CRPC & HCIT, 2021, S. 5) und BVMN (2020, S. 19) erhielt Videomaterial von Verletzungen, die PoM nach einem Transport zwischen zwei Camps durch militärische Einsatzkräfte erlitten. Außerdem hatten Kinder in den Camps keine Möglichkeit, eine Schule zu besuchen (Kovačević, 2021, S.92)
Während die Behörden einen aktiven Aufwand betrieben, um Menschen in den Camps zu sammeln und dort zu überwachen, wurde der Zugang zum Asylsystem während der Zeit des State of Emergency unterbrochen. Das Asylum Office, die zuständige Organisationseinheit des Innenministeriums, bei der Asylsuchende in einem Aufnahmezentrum ihren Asylantrag stellen können, besuchte diese Zentren während des State of Emergency nicht mehr. Insgesamt wurden alle Behördenangelegenheiten mit direktem Kontakt für diese Zeit eingestellt oder ausschließlich schriftlich, in serbischer Sprache angeboten. In Kombination mit den Fristen der Anträge macht dies den Zugang zum Asylsystem ohne juristische Betreuung, welche, wie oben erwähnt, ebenfalls unterbrochen war, nahezu unmöglich (klikAktiv, 2020, S. 6; Mitrović, 2020, S. 3). Dies erstreckte sich über den Zeitraum einiger Wochen (von Beginn des State of Emergency bis in den Juni 2020), sodass innerhalb dieser Monate insgesamt nur ein einziger Asylantrag einging (Kovačević, 2021, S. 37). Gleichzeitig wurden Personen nicht registriert und keine biometrischen Daten erhoben. So wurden auch Menschen, die Asylanträge stellen wollten, in Camps untergebracht, in denen dies generell nicht möglich ist (Kovačević, 2021, S. 33).
Es kann zusammenfassend gesagt werden, dass der Zugang zum Asylsystem und die Lebensstandards in Camps unter der Begründung der Notwendigkeit zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie heruntergefahren wurden, während die Sicherheitsbehörden mehr Zugang und Aufgaben erhielten.

3.2 COVID-19 als Katalysator für Versicherheitlichung

Über die beschriebenen Ereignisse hinaus hat der Moment des Beginns der COVID-19-Pandemie bestehende Praktiken der Versicherheitlichung wie ein Katalysator gefördert. In diesem Teil geht es also um Prozesse und Praktiken, die sich bereits vor oder unabhängig vom Beginn der Pandemie abzeichneten, in der Verknüpfung mit der pandemischen Situation aber eine besondere Intensität erreichten.
Hierbei ist zuerst zu erwähnen, dass PoM auch nach dem Ende des State of Emergency weiterhin in Camps festgehalten wurden: Die Quarantäne für untergebrachte unbegleitete Minderjährige dauerte bis in den August, die Rechtsgrundlage hierfür wurde nie publik gemacht. Camps in Westserbien waren bis in den September abgeriegelt. Dies geschah aufgrund eines unveröffentlichten präsidialen Dekret bezüglich eines Anstieg von Kleinkriminalität, weswegen die Camps selbst und ihre Umgebung militärisch bewacht waren und es während dieser Zeit keinen Zugang für Organisationen gab (Kovačević, 2021, S. 74). Laut klikAktiv ging dies einher mit der Räumung von Squats und der Zerstörung des Besitzes von PoM bei gezwungenen Überführungen in die Camps (klikAktiv, 2020, S. 10). Komplett ohne Rechtsgrundlage wurde, auch nach dem State of Emergency, die Begrenzung des Ausgangs aus den ARCs, oftmals auf wenige Stunden eingegrenzt, weitergeführt (klikAktiv, 2020, S. 8).
Während des State of Emergency, am 20. April 2020 wurde das Regierungs-  bzw. präsidiale “Decree on the changes of the Decree regarding the measures during the state of emergency” erlassen. Es ist die Rechtsgrundlage der Akquise von Land für den Bau des Grenzzauns zu Nordmazedonien. Der Wortlaut von dessen Artikel 2 verknüpft direkt die Verhinderung der Ausbreitung von Covid-19 mit unautorisierten, massenhaften Grenzübertritten.
Der Baubeginn im August 2020, blieb medial weitreichend unbeachtet - auch weil die Region außerhalb des Einzugsgebiets von NGOs liegt (klikAktiv, 2021, S. 1). ECRE betont ebenfalls, dass der Bau des Grenzzauns weder mediale Beachtung fand, noch von offizieller Seite kommentiert wurde: einzig Vladimir Cucić habe den Zaun als späte Reaktion Serbiens, um Ankünfte nach Europa zu verhindern, als Amtsträger auf Staatsebene kommentiert (Kovačević, 2021, S. 20). In ähnlicher Weise äußerte sich der Bürgermeister des Ortes Presevo, der Zaun sei Teil der Abmachung mit der EU, um eine “Welle von Flüchtlingen aus dem Osten aufzuhalten” (klikAktiv, 2021, S. 2). In einem Interview, das wir mit einer Person von klikAktiv geführt haben, hat diese die Bedeutung des pandemischen Moments wiederholt. Durch den Lockdown und den Fokus medialer Berichterstattung auf die Pandemie ist der Zaunbau so weit unter dem Radar geblieben, dass selbst Anwohnende, die nur 15 km entfernt leben, keine Kenntnis vom Grenzzaun haben.
Trotz der weitreichenden Maßnahmen zur Eingrenzungen von Kontakten (siehe vorheriger Abschnitt), fanden weiterhin Abschiebungen und Pushbacks statt. Eine neue Entwicklung im Jahr 2020 ist dabei, dass Pushbacks direkt aus Reception Centres stattfanden: beispielsweise im April 2020, als eine Gruppe aus dem Camp Tutin in ein Camp in Preševo  als gesundheitliche Präventivmaßnahme umverlegt werden sollte. Tatsächlich wurde die Gruppe jedoch in den unbefestigten Teil der serbisch-nord-mazedonische Grenze gebracht und unter vorgehaltenen Waffen gepushbackt (BVMN, 2020, S. 18). Der Vorfall verdeutlicht, dass sich die staatliche Policy, den Zugang zum Territorium abzuschotten, nicht verändert, sondern teilweise intensiviert hat. So berichtet auch ECRE, dass es besonders während des State of Emergency Pushbacks aus ARCs im Süden Serbiens gab (Kovačević, 2021, S. 22).  Darüber hinaus hat sich die Polizeipräsenz im Süden Serbiens, in der Region um Miratovac, mit serbisch-ungarischer Patrouillen verstärkt. Diese führen systematisch Pushbacks nach Nordmazedonien durch (klikAktiv, 2021, S. 4).
IOM stellte, ebenso wie klikAktiv, CRPC und UNHCR, fest, dass es im Jahr 2020 ein deutliches Mehr von Diskriminierung und Xenophobie gegenüber Migrant:innen gab (Mitrović, 2020, S. 22). Exemplarisch zeigt sich dies etwa an Protesten gegen die Eröffnung eines RC. Diese fanden trotz Verstoßes gegen die Ausgangsbeschränkungen und Begrenzung von Demonstrationen während des State of Emergency statt (CRPC & HCIT, 2021, S. 4). Auch in Majdan gab es Beschwerden von Einwohner:innen, dass ihre Sicherheit gefährdet sei, da mehr PoM vor Ort seien. PoM wurden daraufhin durch die Polizei in eine verlassene Fabrik außerhalb des Dorfes vertrieben (klikAktiv, 2020, S. 11).
Aber auch der generelle Diskurs habe sich verändert: Während der Pandemie zirkulierten insbesondere online Verschwörungstheorien und fake news, die auch spezifisch gegen PoM gerichtet waren, die Muster wie “Islamisierung”, “Bevölkerungsaustausch” und (auch sexualisierte) Kriminalität wiedergeben (CRPC & HCIT, 2021, S. 6) Dies sind klassische Muster der Versicherheitlichung. Neben einem Anstieg von Traffic auf Seiten rechtsradikaler Gruppen auf Facebook, gab es auch offline Einschüchterungen auf offener Straße durch selbstebezeichnete “people’s patrols” Ende Februar in Belgrad, sowie eine Kundgebung in Belgrad im März mit der Forderung, alle PoM aus Serbien zurückzuweisen, während die angesprochene Bevölkerungsaustausch”theorie” im Wahlkampf von rechten Oppositionsparteien genutzt wurde (Mitrović, 2020, S. 12). KlikAktiv berichtete über vergleichbare Ereignisse in anderen Zeiträumen und Orten, beispielsweise eine ähnliche Kundgebung im Oktober, betonte aber neben dem Schutz der radikalen Kundgebung durch die Polizei auch, dass viele nicht politisch organisierte Bürger:innen zu einer Gegendemonstration erschienen. Nach Informationen von klikAktiv kam es in Subotica ebenfalls zu migrationsfeindlicher, organisierter Gewalt durch Einzelpersonen und einem verstärkten Auftritt radikaler Gruppen (klikaktiv, 2021b). Darüber hinaus kam es 2020 zunehmend zu Attacken informeller rechtsradikaler Gruppen im Belgrader Afghani Park einerseits und andererseits zu einer Veränderung der Policy des Staates in Bezug auf PoM und Unterstützungsstrukturen (klikaktiv, 2020, S. 2, 2020).

3.3 Kontinuitäten der Versicherheitlichung trotz Covid-19

Versicherheitlichung ist selbstverständlich kein Phänomen, welches erst mit der Pandemie in der EU und Serbien begonnen hat. Es ist seit dem Ende des formalisierten Korridors ein stetiger Prozess. Während der COVID-19-Pandmie zeigt sich allerdings, wie verschiedene Sicherheitsdiskurse zusammenwirken (Covid und Migration als “Sicherheitskrise”). Unter Kontinuitäten der Versicherheitlichung gruppieren wir daher Prozesse und Praktiken, vor allem im Bereich der Grenzkontrolle, welche trotz des pandemischen Ausnahmezustands nahezu unverändert fortgeführt wurden.
Ein wichtiges Kontinuum ist hierbei die bilaterale Kooperation von Polizeieinheiten: Klikaktiv (2021, S. 5) berichtet, dass an der serbisch-nordmazedonische Grenze sowohl ungarische als auch deutsche, österreichische und polnische Beamte zusammen mit der serbischen Polizei patroullierten. Diese direkte, internationale Kooperation steht in Kontrast zu Reisebeschränkungen, die auch als Argument gegen die Bewegungsfreiheit von PoM genutzt wurde. Eine weitere Kontinuität ist, dass auch illegale eGrenzpraktiken wie Pushbacks und kollektive Ausweisungen weitergeführt wurden. Sowohl kollektive Ausweisungen von Serbien in andere Länder (Kovačević, 2021, S.18 & 22f) als auch Pushbacks von Nachbarstaaten nach Serbien fanden weiter statt. KlikAktiv (2020, S. 2-4) stellt in einem weiteren Report dar, dass Bosnien und Herzegowina sowie Rumänien 2020 damit begannen, ihre Polizeipräsenz an den Grenzen zu verstärken und Pushbacks durchzuführen.Die „Double-Layered-Closed Border“, welche sich zur Zeit der Pandemie für PoM entwickelte, scheint somit nur in eine Richtung geschlossen gewesen zu sei. Während Serbien an anderen Orten das absolute Einreiseverbot als Legitimation für eigene Pushbacks nutzte, wurden Pushbacks in die andere Richtung geduldet.
Ein weiterer Trend der Versicherheitlichung, welcher durch die Pandemie kaum verändert wurde, ist die ungleiche Darstellung von Regelbrüchen durch PoM und Sicherheitspersonal. Ein solches Muster lässt sich auch beim Ombudsmann des serbischen Staates und der Staatsanwaltschaft erkennen. Ein gefilmter Vorfall von physischer Gewalt gegen Kinder in einem Aufnahmezentrum, durch einen Angestellten einer privaten Sicherheitsfirma im Jahr 2020 wurde vom Ombudsmann nicht weiter ernst genommen und von der Staatsanwaltschaft wurde nur eine Voruntersuchungsverfahren eingeleitet (Kovačević, 2021, S.82). Als später im Dezember, Jugendliche einem anderen Zentrum einen Mitarbeitenden dazu brachten als Wiedergutmachung einen Gebetsteppich zu küssen, auf den die Person aus Versehen getreten war, war die Einschätzung vom Ombudsmann dagegen sehr intensiv und die Staatsanwaltschaft ordnete Untersuchungshaft für alle Jugendlichen an (ebend.). Während Konflikt und Dissens mit und von PoM oft als Sicherheitsrisiko und repräsentativ für alle Migrant:innen dargestellt wird, wird das Fehlverhalten von Sicherheitspersonal als zu vernachlässigende Ausnahme angesehen.
Ein abschließendes Kontinuum ist, dass wie bereits vor der Pandemie vernachlässigt wird PoM Informationen über ihre Rechte und Möglichkeiten im Asylsystem zu geben: So konnten Polizeibehörden, welche in Serbien die Registrierungszertifikate ausstellen, weder vor, während oder nach der Pandemie keine rechtlichen Informationen an Asylsuchende weitergeben, da ihnen Übersetzer:innen und verschiedensprachige Broschüren fehlen (Kovačević, 2021, S. 69). Während der COVID-19-Pandemie wurde allerdings gezeigt, dass der serbische Staat durchaus in der Lage war, mehrsprachiges Informationsmaterial in kurzer Zeit zu produzieren und in den Camps zu präsentieren. Die kontinuierliche Vernachlässigung von Informationsweitergabe an PoM über ihre Rechte und Möglichkeiten im Asylsystem sind Teil der Abschottungsstrategie.

4 Ausblick

Aufbauend auf den theoretischen Überlegungen von Bigo und Huysmann zu Versicherheitlichung haben wir Veränderungen für People on the Move in Serbien während der COVID-19 Pandemie untersucht. Das Zusammenspiel von Diskursen und Handlungen, welche Migration als Sicherheitsproblem darstellen, war eindeutig zu erkennen. Die COVID-19 Pandemie führte dazu, dass Praktiken und Prozesse der Versicherheitlichung priorisiert wurden. Dies führte zur Entstehung neuer Sicherheitspraktiken, beschleunigte und verstärkte bereits in der Entwicklung befindliche Praktiken und ermöglichte die ungehinderte Fortführung anderer bereits bestehender Praktiken. Gleichzeitig wurden gewisse Prozesse und Praktiken, die sich mit PoM befassten, gedrosselt oder eingestellt. Diese Maßnahmen, welche offiziell zum Schutz der Bevölkerung ergriffen wurden, hatten daher eine negative Auswirkungen auf das Leben von PoM, die durch Sicherheitspraktiken in noch vulnerablere Positionen gebracht wurden.
Neben all diesen Entwicklungen der Versicherheitlichung, ist es allerdings auch wichtig, auf den Widerstand von PoM hinzuweisen, andernfalls besteht die Gefahr, Teil der Versicherheitlichungsspirale zu werden. Migration selbst muss auch als widerständige Kraft im Grenzregime begriffen werden:
Aus den Camps kamen Solidaritätsbekundungen von PoM, die sich in einem offenen Brief bereit erklärten, die Bekämpfung von COVID-19 mit medizinischem Fachwissen und Freiwilligenarbeit zu unterstützen (Mitrović, 2020, S. 11). Außerdem gab es am 6. April 2020 einen Aufstand von PoM im RC Obrenovac gegen die Inhaftierung in diesem Camp und gegen dessen schlechte Zustände (Kovačević, 2021, S. 87f). Über die Handlungen von Menschen, die es schafften, nicht in einem der Camps eingesperrt zu werden, ist wenig bekannt. KlikAktiv (2020, S. 12) berichtet jedoch, dass Menschen schon im Juni in Squats an den Grenzen zurückkehrten und dass es Pushbacks von Nachbarstaaten nach Serbien während des State of Emergency gab, liefert auch ein Indiz dafür, dass Menschen weiterhin ‘on the move’ blieben und nicht in einem Zustand der „stuckedness“ verweilten.
Außerdem muss die Versicherheitlichung von Migration in Serbien im Kontext des europäischen Grenzregimes gesehen werden. Auch wenn Serbien der Fokus dieser Forschung ist, ist es Teil der restriktiven Migrationspolitik der EU. Es existiert bereits ausgedehnte Forschung zu dieser Externalisierung der EU-Außengrenzen und wir vermuten, dass vergleichbare Forschung zur Veränderungen während der COVID-19 Pandemie auch in anderen Ländern zu einem vergleichbaren Ergebnis kommen würde.

Verweise aus dem Text

* Für eine Übersicht der rechtlichen Lage von Binnen-Grenzschließungen im Schengenraum und mögliche Handlungsoptionen der EU-Mitgliedsstaaten sieheHruschka, Constantin: In der Pandemie stirbt die europäische Solidarität, VerfBlog, 2020/3/18, https://verfassungsblog.de/in-der-pandemie-stirbt-die-europaeische-solidaritaet/, DOI: 10.17176/20200319-003230-0.

** Wir beziehen uns hierbei auf folgende Rechtsgrundlagen (I) „Government’s Decision on Temporary Restriction of Movement of Asylum Seekers and Irregular Migrants Accommodated in Asylum Centres and Reception Centres in the Republic of Serbia”, (II) „2020 Decree on Emergency Measures” und (III) „Order on Restriction of Movement on Open Accesses and Facilities of Reception Centres for Migrants and Asylum Centres“.

Literatur
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